当现实世界中的食品安全标准大都无法达到社会最优标准时，现行法照单全收地认可食品安全标准的私法效力，显然是将复杂问题简单化，这不仅掏空了私法自治的精神内核，而且偏离食品安全法的风险管控目标。
转介条款是指法官在审理民事案件时，通过民法中的管道性条款的授权，斟酌管制规范。因而准确判断食品安全标准的私法效力，必须回归问题的本源，从公私法合作框架中寻找答案。
[3]这样的性质定位自然也决定了食品安全标准的适用范围限于行政机关内部，不直接产生外部效果。民事法官可不必就此类专业技术性问题勉为其难地另行做出判断，他们可直接根据转致条款的授权，适用食品安全标准即可。[4]但在实践中，食品安全标准的适用范围早已从行政执法扩展到民、行和刑事司法领域。[11] 何鹰：强制性标准的法律地位，《政法论坛》2010年第2期，第182页。法院最终参照尚未生效的《食品营养强化剂使用标准GB14880-2012》（自2013.1.1生效），判决被告不承担惩罚性赔偿责任，但这显然存在法律风险。
这一方面是因为食品风险可标准化程度的制约。显然，这里对入市禁令做管理性和效力性区分，只是借用司法解释所创造的概念外壳，旧瓶装新酒，为违反食品安全标准的合同效力判定提供必要的弹性空间。[38] 最高人民法院在收到这一请示后，直接选择了第一种意见进行答复，认为土地征收决定就是终裁行为，但没有附加任何可供参考的理由和说明。
其中，基层法院259件，全部不相关。如今，从对司法实践的观察来看，这一答复已经成为肯定性裁判的圭臬，所有肯定性裁判都会一字不漏地重申答复要旨，地方法院也频频引用答复充实裁判文书。因此，在具体的技术安排上，借助本来就模棱两可的行政复议法第30条第2款，将土地征收决定认定为终裁行为，直接将问题置于行政诉讼的大门之外，无疑是最为便宜的选择。这是因为，23号答复已经无法容于行政诉讼法(2015)第12条第1款第5项增设的、我们将其称之为接纳条款的开放文本。
[84]参见Erich Eyerman ＆ Ludwig Fr?hler: 《德国行政法院法逐条释义》，陈敏等译，台湾地区司法院2002年版，第268页。基于国务院或者省级人民政府对行政区划的勘定、调整或者征用土地的决定，省级人民政府确认自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定也是最终裁决，不具有可诉性。
因而，不管我们是否愿意承认，土地征收活动实质上就是政治行为。而且，从当前行政审判实践看，省级政府的征用土地决定，确实存在一些越权审批，违法审批的情况，如作为终局裁决不利于纠正此类违法行政行为。[56]信春鹰主编：《中华人民共和国行政诉讼法释义》，法律出版社2014年版，第39页。其次，省级政府作为地方最高行政机关，其作出的征地决定往往带有政治、经济决策的性质，在当前的司法能力和司法国情条件下，司法审查一旦介入的范围、时机、手段不恰当，将会对司法独立和司法威信产生重大的负面影响。
[33]青海省高级人民法院(2014)青行终字第4号。[85]参见张莉：《法国土地征收公益性审查机制及其对中国的启示》，《行政法学研究》2009年第1期，第135页以下。可见，理论与实践之间出现了矛盾。一个简单的例证是，我们通过观察发现，实际上有大量的行政复议案件，复议机关恰恰敢于直接撤销土地征收决定，和行政诉讼形成了截然相反的对立面。
[26]否定性裁判并不是一个严格意义上的诉讼概念。[67]其二是不可能或极少可能侵犯相对人的利益，[68]二者看起来似乎与土地征收决定较为匹配。
在被访者中，对土地征收持积极态度的为80％左右。根据《最高人民法院行政审判庭关于行政机关颁发自然资源所有权或者使用权证的行为是否属于确认行政行为问题的答复》(〔2005〕行他字第4号)可知，土地征收决定不是行政复议法第30条第1款规定的确认行为，不属于复议前置的情形。
情节严重的，构成犯罪的，依法追究刑事责任。存有疑问的是，所谓专属，究竟是指只能由高级别的行政机关行使？还是说只能由专门的行政机关行使？即使二者都能够成立，也并不代表专属权力无需接受司法审查。《最高人民法院行政审判庭关于行政机关颁发自然资源所有权或者使用权证的行为是否属于确认行政行为问题的答复》(〔2005〕行他字第4号)：最高人民法院法释〔2003〕5号批复中的‘确认，是指当事人对自然资源的权属发生争议后，行政机关对争议的自然资源的所有权或者使用权所作的确权决定。而且，截至2016年7月4日，包括最高人民法院在内的国内大部分法院仍然还在秉承这一立场。[75]但是，在其后颁布的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》中又对此进行了限缩，规定行政诉讼第12条第4项规定的‘法律规定由行政机关最终裁决的具体行政行为中的‘法律，是指全国人民代表大会及其常委会制定的、通过的规范性文件。实际上，土地征收决定不可能是终裁行为，我们既无法从行政复议法第30条第2款的原意中获知这一判断，同时这一类推解释性质的判断也并不符合终裁行为的本质属性和设定法则。
不过，问题在于，除此之外，亦有学者提到终裁行为还有如下两项特征：其一是专业性极强且非常复杂。一旦土地征收决定被裁决违法，也就意味着后续行为都丧失了合法性前提。
因此，基层法院的判决肯定是不相关的。但在司法实践中，主流裁判却认为土地征收决定是终裁行为，不可以提起诉讼。
[12]参见胡建淼主编：《行政诉讼法学》，法律出版社2004年版，第60页。但问题在于，并不是所有依据都会进入到行政复议程序之中，土地征收决定也并不总是会扮演依据角色。
但是，本文并不这么认为，尽管相比法院而言，行政裁判所的确能够提供更为严格的审查。此时，法院的逻辑是先受理，然后再以其他理由加以驳回。[51][英]威廉·韦德：《行政法》，徐炳译，中国大百科全书出版社1997年版，第27页。在理论界，有人根据国际立法通例提出确定终裁行为范围的标准，认为行政机关终局裁决原则上只限于‘涉及国家安全的行为和‘机构内部行为。
另一方面，以土地征收决定技术较为复杂为理由来拒绝司法审查，也并不科学。在这些环节中，土地征收决定是原始起点，是后期所有其他行为的合法性基础和发生前提。
二、司法实践中的两类裁判 （一）微弱的否定性裁判 在我国行政诉讼的司法实践中，土地征收决定并非一开始就被挡在法院大门之外，早年对其进行审查的案例，在重庆、[20]山东、[21]福建、[22]浙江[23]等地并不鲜见。就这一简化版的表述，理论界并无太大争议，一般认为土地征收决定并非终裁行为。
但是，将土地征收决定认定为终裁行为只是对行政复议法第30条第2款的类推解释，既与设立设定终裁行为的基本法则难以融通，也应当在修订后的行政诉讼法实施之后迅速加以撤除。参见杨玉章：《征地批复违法，造成损失谁来赔》， www.gtzyb.com/shiwucuoshi/20160704_97868.shtml,2016年7月13日最后访问。
[63]《最高人民法院关于适用〈行政复议法〉第三十条第一款有关问题的批复》(法释〔2003〕5号)：根据行政复议法第30条第1款的规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的具体行政行为，侵犯其已经依法取得的自然资源所有权或者使用权的，经行政复议后，才可以向人民法院提起行政诉讼，但法律另有规定的除外。[6]王雪梅：《司法最终原则——从行政最终裁决谈起》，《行政法学研究》2001年第4期，第24页。（一）行政诉讼法(2015)第12条第1款第5项增设的接纳条款 尽管截至2016年7月，行政诉讼法(2015)已经实施一年有余，以行政复议法第30条第2款为由，将土地征收决定认定为终裁行为仍然是主流立场。[45]Thomas W. Merrill, Incomplete Compensation for Takings,11 New York University Environmental Law Journal 111(2002). [46]参见赵德余：《土地征用过程中农民、地方政府与国家的关系互动》，《社会学研究》2009年第2期，第97页。
童华等诉重庆市人民政府案(最高人民法院(2014)行监字第527号)。但与此同时，法院也开始尝试在接纳条款的规范之下，逐渐向更加开放的受案范围模式转型，甚至于部分地区已经开始以内部发文的方式，表达对接纳条款的尊重和执行。
因而对作为该类行政复议行为根据的‘省、自治区、直辖市人民政府征用土地的决定，不能纳入行政诉讼的范围，不然将会违背该条法律规定的立法原意。诚如应松年所言，实际上，这些决定原本就可以受理，只是近来土地征用、拆迁补偿称为社会关注热点，矛盾较多，有的地方政府干预法院受理，所以，有必要单独列出一项。
根据上述规定，可知土地征收决定并不是行政复议法第30条第1款规定的复议前置情形。有关土地等自然资源所有权或者使用权的初始登记，属于行政许可性质，不应包括在行政确认范畴之内。
